الآمر بالصرف والمحاسب العمومي

الرحمن الرحيم
اللهم صل على محمد وعلى آله وصحبه أجمعين
السلام عليكم ورحمة الله وبركاته
***************
الآمر بالصرف والمحاسب العمومي

i- الآمر بالصرف:
1- تعريفه: هو كل موظف معين في منصب مسؤول تسيير الوسائل المالية والمادية ويؤهل لتنفيذ العمليات المشار إليها في المواد: 16-17-19-20-21. من القانون 90-21 المتعلق بالمحاسبة العمومية.

2- أنواعه:
وقد يكون الأمر بالصرف معينا مثل الوالي أو المدير العام في إدارة عمومية كما يمكن أن يكون منتخبا كرئيس المجلس الشعبي البلدي، وحسب المادة السادسة من المرسوم التنفيذي 91-313 يمكن أن يكون الآمر بالصرف "رئيس أو إبتدائي أو أساسي" أو أمر بالصرف "ثانوي".

أ- الآمرون بالصرف الرئيسين:
وهم الذين يصدرون أوامر بالدفع لفائدة الدائنين وأوامر الإيرادات ضد المدينين وأوامر تفويض الإعتمادات لفائدة الآمرين بالصرف الثانويين.
وهم[1]:
• المسؤولون المكلفون بالتسيير المالي للمجلس الدستوري والمجلس الشعبي الوطني ومجلس المحاسبة.
• الوزراء.
• الولاة عندما يتصرفون لحساب الولاية.
• رؤساء المجالس الشعبية البلدية عندما يتصرفون لحساب البلدية.
• المسؤولون المعينون قانونا على المؤسسات العمومية ذات الطابع الإداري.
• المسؤولون المعينون قانونا على مصالح الدولة المستفيدة من ميزانية ملحقة.
• المسؤولون المعينون لوظائف لها من الصلاحيات تنفيذ عمليات الالتزام والتصفية والأمر بالصرف في إطار إنجاز الإيرادات والنفقات.
في حالة غياب أو مانع يمكن استخلاف الآمرين بالصرف في أداء بعقد تعيين يعد قانونا ويبلغ للمحاسب العمومي المكلف بذلك[2].كما يمكن كذلك للأمرين بالصرف تفويض التوقيع للموظفين المرسمين العاملين تحت سلطتهم مباشرة، وذلك في حدود الصلاحيات المخولة لهم قانونا ودائما تحت مسئوليتهم التي هي مزدوجة مدينة وجزائية[3] (تتمثل هذه المسؤولية في صيانة واستعمال الممتلكات المكتسبة من الأموال العمومية وبهذه الصفة فهم مسؤولون شخصيا على مسك جرد للممتلكات المنقولة والعقارية المكتسبة أو المخصصة لهم[4]).
فضلا عن المسؤولية التأديبية والسياسة للوزراء، والولاة ورؤساء المجالس الشعبية البلدية بالنسبة للمسؤولية السياسة أما المسؤولية المدنية فتسرى على الآمرين بالصرف الثانويين في مواجهة رؤسائهم.
كما أنهم مسؤولون عنت الإثباتات الكتابية التي يسلمونها كما أنهم مسؤولون على الأفعال اللاشرعية والأخطاء التي يرتكبونها والتي لا يمكن أن تكتشفها المراقبة الحسابية للوثائق وذلك في حدود الأحكام القانونية المقررة في هذا المجال.
تجدر الإشارة إلى أنه لا يمكن للآمرين بالصرف أن يأمروا بتنفيذ النفقات دون أمر بالدفع مسبق إلا بمقتضى أحكام قانون المالية[5].
ب- الآمرونبالصرف الثانويين:
وهم المسؤولون بصفتهم رؤساء المصالح غير الممركزة على الوظائف المحددة في المادة 23 من القانون 90-21 المتعلق بالمحاسبة العمومية. وهم الذين يصدرون حوالات الدفع لفائدة الدائنين في حدود الإعتمادات المفوضة وأوامر الإيرادات ضد المدينين.
ج- الأمر بالصرف الوحيد:
هناك عمليات ذات طابع وطني ولكن بحكم طابعها الجغرافي يستحسن تسجيلها باسم شخص محلي كفء لتسييرها، وعادة ما يكون الوالي الذي يعتبر في هذه الحالة الأمر بالصرف الوحيد.
بالنسبة لعمليات التجهيز اللاممركزة و المسجلة باسم الوالي في نطاق عمليات تجهيز القطاعات اللاممركزة وهو الآمر بالصرف الوحيد لأنه يمثل جميع السلطات المركزية والقطاعات الوزارية.
الأمر بالصرف الوحيد صفة جديدة أنشئت بموجب المادة 73 من القانون المالية التكميلي لسنة 1993.
- بالنسبة للأمر بالصرف الثانوي و الابتدائي فان مسؤوليتهم تبقى ثابتة في إنجاز العمليات المالية ولكن يبقى مطالبا باحترام الأوامر التي تأتيه من طرف السلطة المركزية، وفي حالة تناقض الأوامر الإدارية و الإعتمادات الموضوعة تحت تصرفه يجب عليه أن يمتنع عن تنفيذ العمليات التي قد لا تحترم قانون المحاسبة العمومية لأن الآمر بالصرف الثانوي و الابتدائي سيكون مسؤولا شخصيا وماليا عن الأموال التي ينفقها.
د- الأمربالصرف بالتفويض:
يعطي قانون 90/21لكل أمر بالصرف الحق أن يفوض صلاحياته المحاسبية في حدود اختصاصاته ، وتحت مسؤولياته في إعطاء تفويض بالإمضاء إلى موظفين دائمين (مرسمين) يكونون تحت سلطته المباشرة (المادة 29) ومنه الشروط الخاصة بتفويض الصلاحيات:
• أن يكون أمرا بالصرف
• أن يكون التفويض في حدود اختصاص الأمر بالصرف
• أن يكون تفويض الإمضاء لصالح موظف مرسم، وهذا التفويض شخصي يزول بمجرد إنتهاء مهام احد طرفيه
• أن يكون الموظف موضوعا تحت السلطة الإدارية المباشرة للأمر بالصرف .
الأمر بالصرف المفوَض لصالحه ينفذ العمليات المالية ولكن تبقى المسؤولية تابعة للأمر بالصرف الأصلي .وتنتهي مهام الأمر بالصرف بالتفويض بنهاية وظيفة الأمر بالصرف الأصلي أو الموظف.

3- صلاحياته:
حسب المواد 16-17-19-20-21 من نفس القانون فأن صلاحيات الآمر بالصرف تنقسم إلى قسمين:
أ- الصلاحيات المتعلقة بالإيرادات:
وتتم عبر مرحلتين:
• الإثبات: يعد الإجراء الذي يتم بموجبه تكريس حق الدائن العمومي وبعبارة أخرى يقوم الآمر بالصرف بمعاينة حقوق المؤسسة في ميدان الإيرادات[6].
• تصفية الإيرادات: تسمح بتحديد المبلغ الصحيح للديون الواقعة على المدين لفائدة الدائن العمومي والأمر بتحصيلها. ويتم في هذه العملية إصدار سند التحصيل من الآمر الصرف إلى المحاسب العمومي[7].

ب- الصلاحيات المتعلقة بالنفقات:
وتتم عبر ثلاث مراحل:
• الإلتزام: ويعد الإجراء الذي يتم بموجبه لإثبات نشوء الدين[8].
• التصفية: وتسمح بالتحقيق على أساس الوثائق الحسابية وتحديد المبلغ الصحيح للنفقات العمومية. وفي هذه المرحلة يتم مراجعة وصل الطلب مع وصل الإستلام والفاتورة كما يتم التحقق من صحة الفاتورة من حيث مطابقتها للمقاييس المطبقة[9].
• الأمر بالصرف أو تحرير الحوالات: ويعد الإجراء الذي يأمر بموجبه دفع النفقات العمومية، ويكون بتحرير الحوالات وإرفاقها بالوثائق الثبوتية للدائن وهو الأمر الموجه إلى أمين الصندوق في الدوائر المعنية لدفع مبلغ من المال لشخص ما (الدائن)[10].
Ii- المحاسب العمومي:
1- تعريفه:هو كل شخص يقبض إيرادات ويدفع نفقات ويحوز أموالا أو قيما.
ويكون المحاسب العمومي معينا من قبل الوزير المكلف المالية ويخضعون أساسا لسلطته ويمكن أن يعتمد بعضهم، وتحدد كيفيات تعيين بعض المحاسبين العمومين أو اعتمادهم عن طريق التنظيم [11].

2- أنواعه:
أ- المحاسبون العموميون الرئيسيون:
ورد ذكرهم في المادة 31 من المرسوم التنفيذي 91-313 المؤرخ في 07-09-1991 المتعلق بإجراءات المحاسبة ، وهو المحاسب الذي له مهمة تركيز الحسابات على مستوى التقسيم الإقليمي ، فمثلا أمين خزينة الولاية هو محاسب رئيسي لأنه يجمع و يركز حسابات المحاسبين الثانويين على مستوى ولايته
• العونالمحاسبي المركزي للخزينة:و يتولى مهمتين أساسيتين:
- تركيز كل الحسابات التي يتكفل بها المحاسبون الرئيسيون الآخرون أي ال48 أمين خزينة ولائي + أمين الخزينة المركزي + أمين الخزينة الرئيسي.
- متابعة الحساب المفتوح باسم الخزينة العمومية على مستوى البنك المركزي.
إن القانون يمنع العون المحاسبي المركزي للخزينة من التداول النقدي، فهو لا يملك الصندوق.
• أمين الخزينة المركزي:هو المسؤول عن تنفيذ الميزانية على المستوى المركزي خاصة ميزانيات الوزارات ، فله مهمة انجاز عمليات الدفع الخاصة بميزانيات التسيير و كذا ميزانيات التجهيز
يصعب في بعض الحالات على أمين الخزينة المركزيأن يتابع عمليات خاصة بمؤسسات وطنية بعيدة عن العاصمة و لهذا يمنح تفويضا لأمين الخزينة الولائي
• أمين الخزينة الرئيسي:يتكفل بعمليات الخزينة ولا يهتم بتنفيذ العمليات و إن كان في الواقع يتكفل بها بصفة غير مباشرة عند تغطية المديونية
- يتكفل بمعاشات المجاهدين لأنها تعتبر شبه ديون على عاتق الدولة، و جميع ما يتعلق بالمديونية يكون من اختصاص أمين الخزينة الرئيسي و ليس من اختصاص أمين الخزينة المركزي.
• أمين الخزينة الولائي:له جميع الصلاحيات السابقة ، كما يتكفل بمهام تركيز العمليات التي يجريها المحاسبون الثانويون على مستوى ولايته، ويتولى إنفاق نفقات الدوائر الوزارية على المستوى المحلى أي تلك التي يأمر بصرفها الآمرون الثانويونمثلا المدراء التنفيذيون للمديريات الجهوية، كما ينوب عن أمين الخزينة الرئيسي فيما يتعلق بتوزيع الأموال الخاصة بالخزينة ، وتوزيع المعاشات .
ما لا نغفل ذكر هو المهمة الأساسية لأمين الخزينة الولائي والمتمثلة في دفع نفقات ميزانية الولاية وتحصيل إيراداتها .
• الأعوان المحاسبون للميزانيات الملحقة:

ب- المحاسبون العموميون الثانويون:
ورد ذكرهم في المادة 32 من المرسوم التنفيذي 91/313، ويختلف المحاسب الثانوي عن الرئيسي في كون هذا الأخير له جميع الصلاحيات في جميع المجالات أما المحاسب الثانوي فغالبا ما يكون إختصاصه في تنفيذ نوع محدد من المجالات ، فمثلا تنفيذ الاحكام الجبائية يتكفل بها قابض الضرائب
• قابض الضرائب:يتدخل لتنفيذ جميع عمليات الإيرادات العـمومية تارة بصفة مباشرة ( tva) وتارة بصفة غير مباشرة (الإقتطاعات الإجتماعية) (ومهمته الرئيسية تتمثل في جمع الضرائب ، مع أنه في السابق كان يتكفل بتنفيذ ميزانيات البلديات ، أما الآن فقد أناط المشرع هذه المهمة بالمحاسب البلدي الذي سنراه لاحقا
• قابض أملاك الدولة.
• قابض الجمارك.
• محافظ الرهون.
• أمين الخزينة البلدي: يتولى تنفيذ ميزانية البلدية، إلا أنه منصب جديد مازال لم يطبق نصه بشكل كلي عبر كامل التراب الوطني .
• أمين خزينةالمؤسسات الصحية:هو أيضا منصب جديد وقبل إحداثه كان قابض الضرائب هو الذي ينفذ ميزانية المؤسسات الصحية أما الآن فأوكلت المهمة لأمين خزينة المؤسسات الصحية

3- صلاحياته:
حسب المادة 33 من نفس القانون فإن صلاحيات المحاسب العمومي تكمن في:تصيل الإيرادات ودفع النفقات î تداول الأموال والقيم والسندات والممتلكات والعائدات والمواد îضمان حراسة الأموال أو السندات والقيم أو الأشياء أو المواد المكلف بها وحفظها. îحركة حسابات الموجودات îفضلا عن ذلك وحسب المادتين 18و 22 من نفس القانون فإن صلاحيات المحاسب العمومي تنقسم إلى قسمين:
أ- الصلاحيات المتعلقة بالإيرادات:
وتتم عبر مرحلة واحدة:
• التحصيل: يعد الإجراء الذي يتم بموجبه إبراء الديون العمومية، حيث يصدر الآمر بالصرف أوامر الإيرادات ويرسلها للمحاسب العمومي للتحصيل. لكن على المحاسب العمومي التأكد من أنة هذا الأخير مرخص له بموجب القوانين والأنظمة والتأكد من صحة السندات[12].

ب- الصلاحيات المتعلقة بالنفقات:
وتتم عبر مرحلة واحدة:
الدفع (التسديد): يعد الإجراء الذي يتم بموجبه إبراء الدين العمومي أي صرف قيمة النفقة المحددة سابقا للشخص صاحب العلاقة وقد تكون عملية الصرف نقدا أو شيكا مهما كان نوعه[13].
يتعين على المحاسب العمومي قبل التكفل بسندات الإيرادات التي يصدرها الآمر بالصرف أن يتحقق من أن هذا الأخير مرخص له بموجب القوانين والأنظمة بتحصيل الإيرادات وفضلا عن ذلك يجب عليه على الصعيد المادي مراقبة إلغاءات سندات الإيرادات والتسويات وكذا عناصر الخصم الاتي تتوفر عليها[14].
كما يجب على المحاسب العمومي التأكد من:
مطابقة العملية مع القوانين والأنظمة المعمول بها وهي:
• صفة الأمر بالصرف أو المفوض له.
• شرعية عمليات تصفية النفقات.
• توفر الاعتمادات المالية.
• أن الديون لم تسقط آجالها أو أنها محل معارضة.
• الطابع الإبرائي للدفع.
• تأشيرات عمليات المراقبة التي نصت عليها القوانين والأنظمة المعمول بها.
• الصحة القانونية للمكسب الإبرائي.
• صحة توقيع الأمر بالصرف المعتمد لديه (أي المعروف لديه بتسليمه نسخة من مرسوم أو قرارتعيينه إضافة إلى نماذج إمضائه).
• صحة الخصم أي تناسب النفقة مع نوع الاعتماد المخصص لها أي مع المادة والفصل.
• صحة الدين أي: تبرير الخدمة المنجز-صحة التصفية- تقديم الوثائق المبررة.
• شرعية الوثائق المقدمة ( تطابق البيانات،كتابة المبلغ بالأحرف، الشهادات الإدارية عندما تكون إلزامية).
• مراعاة بعض الأحكام الخاصة بنفقات معينة (نفقات المستخدمين ونفقات العتاد والصفقاتالعمومية).
• عدم وجود معارضة للدفع كالحجز على الحساب بمقتضى حكم قضائي.
• عدم انقضاء الدين بالسقوط الرباعي أي سقوط حق دائني الدولة المتماطلين بمرور أربع سنوات.
• تأشيرة المراقب المالي على قرارات التعيين وعلى النفقات الملتزم بها الأخرى ماعدا بالنسبة لميزانية البلدية.

4- مسؤولية المحاسب العمومي:
إن المحاسب العمومي يخضع لإطار قانوني خاص بالمسؤوليات التي قد تكون شخصية او مالية ، مذكورة في القانون 90-21 من المادة 38 إلى المادة 46
ويكلف بمجموعة من الواجبات منصوص عليها في المواد 35،36،37.

حسب نص المادة 38 من القانون 90-21 فان المحاسبين العموميين مسؤولون شخصيا وماليا عن العمليات الموكلة إليهم ، ولا تقوم هذه المسوؤولية إلا بقرار من وزير المالية بقرار من مجلس المحاسبة .
• المسؤولية المالية:المادة 42 صريحة في تطبيق المسؤولية النقدية، حيث أن المحاسب مسؤول على تعويض الأموال والقيم الضائعة أو الناقصة من الخزينة، وتغطية العجز الذي سببه وليس بإمكانه أن يصلح الإجراءات فبمجرد وجود خلل في الحسابات يجب عليه التعويض مباشرة أي لا يؤخذ بالنية في الأخطاء.
غالبا ما يكون اثبات حالة العجز من طرف المحاسب العمومي نفسه .
• المسؤولية الشخصية: المادة 43 تنص على أن المحاسب مسؤول شخصيا عن كل مخالفة في تنفيذ العمليات المالية ، ولا يمكنه إرجاع هذه المسؤولية على موظف أو عون ينتمي إليه.
Iii- مبدأ الفصل بين وظيفتي الآمر بالصرف و المحاسب العمومي:
يقصد بمبدأ الفصل بين الأمر بالصرف والمحاسب العمومي هو أنه لا يمكن أن يقوم الآمر بالصرف بالأعمال والهام المنوطة بالمحاسب العمومي هذا الأخير الذي يتم تعينه بمعرفة الوزير المكلف بالمالية ويخضعون لسلطته وفي نفس الوقت حمايته.
1- كيف يعبر القانون علىهذا المبدأ:
تنص المادة55 على تفريق الوظائف لا المعاملات، ففي بعض الأحيان يتدخل الآمر بالصرف أو المحاسب العمومي في بعض العمليات غير الخاصة به و ذلك في حالة الضرورة.
المادة 56 تقول أن هذا المبدأ يطبق حتى بين الأزواج بحيث لا يمكن ان يكون زوج الآمر بالصرف هو المحاسب العمومي الذي ينفذ عملياته الميزانية.
2- كيفية تطبيق هذا المبدأ عمليا:
إن هذا المبدأ هو نظري أكثر مما هو عملي فقلما يكون الآمر بالصرف له صلة الزواج مع المحاسب العمومي: و يكون علاجها بنقل الموظف إعطائه منحة، ولا يتم نقل الآمر بالصرف الذي قد يكون منتخبا .وصعوبة تطبيق هذا المبدأ تأتي من الفرق الموجود بين الوضع الإجتماعي للقانون الأصلي الفرنسي و الوضع الإجتماعي الجزائري
إن هذا القانون لا يجب فهمه بصفة قانونية بحتة (صلة الزواج) و إنما بصفة أدبية أي أن لا تكون هناك علاقة قرابة بين الآمر بالصرف و المحاسب العمومي (ممكن علاقة أبوة أوأخوة....)
3- جزاء مخالفة هذا المبدأ:
بقدر ما نجد هذا المبدأ غير مطبق من الناحية القانون بقدر ما نجد المتابعة على خرقه غير مطبقة بصفة كبيرة ، نشير أن هذا المبدأ يخضع لجميع الأحكام المطبقة بالنسبة للمخالفات الأخرى التي يرتكبها المحاسب العمومي ، فبالرجوع إلى الأمر 95-20 المتعلق بمجلس المحاسبة ، نجد حالتين لهما علاقة مع تطبيق هذا المبدأ: المادة 88 التي تحتوي على قائمة المخالفات المتعلقة بتنفيذ العمليات المالية:
إذا كان هناك مخالفة عمدية بالنسبة لتطبيق الأحكام القانونية أو التنظيمية بخصوص تنفيذ الإيرادات و النفقات.... كما تنص النقطة 9 من هذه المادة على التسيير غير القانوني للأموال العمومية.
و جزاء هذا الخرق جاء طبقا للمادة 91 من قانون مجلس المحاسبة، فيعاقب بغرامة محددة بضعف الأجر العام السنوي الذي يتقاضاه المحاسب العمومي أو الآمر بالصرف المخطئ.
إن تطبيق هذا المبدأ يؤدي إلى فكرة المحاسب الفعلي و هو شخص أو موظف يتكفل بعمليات الدفع أو التحصيل دون أن يتمتع بالأهلية القانونية لذلك ، فالمحاسب الفعلي يطبق عليه القانون الجزائي بصفته متقلدا لوظيفة لا تعنيه، و كذا القانون المدني ينص على ذلك في حالة وجود ضرر، و القانون المحاسبي أيضا حيث يصير المحاسب الفعلي مجبرا على تعويض أمول الخزينة الضائعة من أموله الخاصة و لا يستفيد من الحماية الخاصة بالمحاسب العمومي (لعدم وجود تأمين عليه،و لا يستفيد من الطعون