القرار الإداري

خـــطـــــة الــبــحـــــث:



عـنـوان الـبـحـــث: القـــرار الإداري.



*مــقـــدمــــــــة:

الـمبــحـــث الأول: تعريف القرار الإداري و أنواعه.

المطلب الأول: تعريف القرار الإداري.

الفرع الأول: تحديد المعنى.

الفرع الثاني: خصائصه.

الفرع الثالـث: تميزه.

المطلب الثـانـي: أنواع القرارات الإدارية.

الفرع الأول: القرارات من حيث التكوين (البسيطة و المركبة).

الفرع الثاني: القرارات المنشئة و الكاشفة.

الفرع الثالـث: القرارات من حيث المدى ( الفردية و التنظيمية).

الفرع الرابع: القرارات من حيث الآثار (النافذة في حق الأفراد و غير النافذة).

الفرع الخامس: القرارات من حيث خضوعها للقضاء (الرقابة القضائية و غير القضائية).

الـمبـحــث الـثـانـــي : أركان القرار الإداري.

المطلب الأول : الأركان الشكلية.

الفرع الأول: ركن الشكل.

الفرع الثانـي: ركن الاختصاص.

المطلب الثاني : الأركان الموضوعية.

الفرع الأول: ركن السبب.

الفرع الثاني: ركن المحل.

الفرع الثالــث: ركن الغاية من القرار الإداري .

* الــخـــاتـــمــــــة.







مـقــــدمــــــــة:



- تقوم السلطة الإدارية في ممارسة نشاطها بأوجه مختلفة تتمثل في أعمال مادية و أخرى قانونية فالأعمال المادية هي مدر وقائع تصدر عن الإدارة بغيران يصاحبها قصد ترتيب آثار قانونية، أما الأعمال القانونية فمنطاها اتجاه إرادة الإدارة إلي إحداث آثار قانونية معينة مؤثر أساسيا في الحياة القانونية التي تعيشها و يعيشها معها الأفراد.

- و القرار الإداري يمثل في ذاته أهم امتيازات الإدارة تمارس كوسيلته كل نشاطها بطريقة ترتب الحقوق و تفرض الالتزامات المنفردة و الملزمة.

و عليه يطرح الإشكال في ما يتمثل القرار الإداري و ما هي أنواعه و مشروعيته؟













المبحـث الأول : تعريف القرار الإداري و أنواعه.

المطلـب الأول: تعريف القرار الإداري.

الفرع الأول : تحديد المعنى.

لم تعرف التشريعات المختلفة المتعلقة بالسلطة الإدارية و أنشطتها القرارات الإدارية و إنما اختصرت النصوص التشريعية المتناثرة هنا وهناك بالإشارة فقط إلي القرارات الإدارية و مثال ذلك ما أشارت إليه المادة 30 من القانون الأساسي العام للوظيفة العامة الجزائرية إلي أنه:" تنشر القرارات الإدارية المتعلقة بمهنة الموظف فمن الشروط المحددة بموجب مرسوم و ذلك بعد اكتسابها بالتأشيرات القانونية".

و هناك العديد من النصوص المفترقة في فروع النظام القانوني السائد في الدولة التي تشير إلي القرارات الإدارية دون التعرض لتعريفها و تحديد مفهومها لذلك نبدان مهمة التعريف بالقرار متروكة لإبتمادات و مجهودات كل من الفقه و القضاء، فهكذا قامت مداولات عديدة من بعض الفقهاء في القانون الإداري لتعريف القرارات الإدارية فقد حاول الفقيه أيوان دوبي تعريف القرار الإداري بأنه:" كل عمل إداري بقصد تعديل الأوضاع القانونية كما هي قائمة و تحت صدوره أو كما ستكون في لحظته مستقيلة معينة".

و من جهته عرف الفقيه بونارد القرار الإداري:" كل عمل إداري يحدث تغييرا في الأوضاع القانونية القائمة".

و نحن نمي ل إلي الاعتقاد بصحة و سلامة التعريف الرابح وضعه الأستاذ الدكتور فؤاد مهنا القرار الإداري:" أنه عمل قانوني إنفرادي يصدر بإرادة إحدى السلطات الإدارية في الدولة و يحدث آثارا قانونية بإنشاء ووضع قانوني جديد أو تعديل أو إلغاء وضع قانوني قائم. (1)








--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عمار عوابدي: كتاب القانون الإداري-ديوان المطبوعات الجامعية، الطبعة الثالثة دار العلوم و النشر و التوزيع 15، ص 239-240.





الفرع الثـانـي: خصائص القرار الإداري.

و نستنتج من التعريف السابق للقرار الإداري الخصائص الآتية:

· القرار الإداري عمل قانوني يخلق آثارا قانونية عن طريق إنشاء مراكز قانونية عامة أو خاصة لم تكن موجودة و قائمة.

· القرار الإداري عمل قانوني صادر عن سلطة إدارية مختصة أي أن القرارات الإدارية أعمال التي تصدر من السلطات السياسية و التشريعية و القضائية التي لا تعتبر قرارات إدارية و فقا للمعيار العضوي السائد حاليا في القانون الوضعي كأصل عام.

· القرار الإداري عمل قانوني إنفرادي صادر من سلطة إدارية بإرادتها المنفردة و الملزمة و بذلك يختلف القرار الإداري عن العقد الإداري باعتباره عملا إداريا قانونيا اتفاقيا و رضائيا بناء علي توافق إرادتين متقابلتين احدهما إرادة السلطة الإدارية و إرادة الطرف المتعاقد معها.

الفرع الثـالــث : المعيار التمييز بين القرارات الإدارية.

في نطاق التعريف القرارات الإدارية من الناحية القانونية أن نميز بين القرارات الإدارية و كل من العمل الحكومي و العمل السياسي التشريعي و العمل القضائي.

1- تمييز القرارات الإدارية عن العمل الحكومي:

تتفرع السلطة التنفيذية التي تصطلح بالوظيفة التنفيذية في الدولة إلي فرعيين أساسيين هما الحكومة و الإدارة العامة للدولة و تختص الحكومة بالوظيفة الحكومة بينما تختص الإدارة العامة في الدولة بالوظيفة الإدارية. حيث تعتبر عملية التمييز بين القرارات الإدارية و العمل الحكومي عملية صعبة و معقدة نظرا للتداخل و التشابك في الاختلاط العضوي و الماد القوي بين العمل الحكومي و القرار الإداري و لكن ذلك لا يعفي من ضرورة محاولة التمييز بين المعيار العضوي و المعيار المادي و المعيار المركب و المختلط.

أ‌) علي أساس المعيار العضوي: و المقصود منه التركيز و الاعتماد كل الإدارة علي صفة السلطة التي صدر منها العمل أو التصرف و طبيعة و صفة النشاط علي هويته و طبيعته من حيث هل هو عمل إداري أي قرارا إداري أم لا و علي أساس المعيار العضوي دائما:" إذا صدر هذا العمل من سلطة إدارية كرئيس الدولة الوزير، و الوالي، رئيس المجلس الشعبي البلدي، مدير للمؤسسة يعتبر قرارا إداريا." إذ صدر من طرف الحكومة في نطاق وظيفته الحكومية رئيس الوزراء و مجلس الوزراء.

ب‌) علي أساس المعيار المادي:" إذ يعتبر العمل عملا إداريا قرارا إداريا علي أساس المعيار المادي إذا كان هذا العمل عملا إداريا بطبعه أي يعتبر عملا إداريا بطبيعته و مضمونه المتصل و المرتبط كل الارتباط بالوظيفة و متضمن أعمال الحكومة."

كما ذهب البعض الأخر في مجال تمييز العمل الإداري عن العمل الحكومي بوجه خاص التقرير بأن الوظيفة الحكومية تتعلق بالمسائل الاستثنائية بالوحدة السياسية و المصالح الوطنية العليا بينما الوظيفة الإدارية عمليات تصريف شؤون الجهود.

ت‌) أساس المعيار المركب أو المختلط: نجد أن العمل الحكومي هو ذلك العمل الذي يصدر من السلطات و الهيئات الحكومية التي تعلو و ترأس الإدارة العامة، و غالبا ما يتضمن هذا العمل الحكومي المشاركة في رسم مضمون السياسات العامة أو القيام بعملية صياغتها و تنفيذها وفقا للدور المحدد لها في النظام الدستوري و السياسي السائد في الدولة. بينما يعتبر العمل قرارا إداريا إذا ما صدر من الإدارة العامة التي تحتل مرتبة أدنى من الحكومة في تدرج هيكل الوظيفة التنفيذية و ترتبط بالحكومة بعلاقة التبعية و الخضوع و الطاعة.

2- تمييز القرارات الإدارية عن العمل التشريعي:

هناك ثلاث معايير في عملية التمييز بين القرارات الإدارية و العمل التشريعي:

أ‌) عملية علي أساس المعيار العضوي: و مفهومه كما سبقت الإشارة إلي ذلك هو التركيز علي صفة هوية الشخص أو السلطة، و إلي طبيعة وصفه الإجراءات و الشكليات التي يصدر في إطارها القرار.

حيث يمكن التمييز القرارات الإدارية عي العمل التشريعي في الدولة علي أساس المعيار العضوي إذ يكون العمل قرارا إداريا إذا ما صدر من سلطة أو هيئة إدارية و شخص إداري مختص.

ب‌) من جهة التي لا يمكن الاعتماد علي المعيار العضوي من حيث أنه فاشل في بعض الأحيان و سطحي و ظاهري الخارجي لهذا القرار. (1)






--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص 101-102.



المطلـب الثانـي: أنـواع القـرارات الإداريـة.

الفرع الأول : من حيث التكوين:

1- القرارات البسيطة و المركبة:

- يقصد بالقرارات البسيطة " تلك القرارات التي تصدر بصفة مستقلة عن غيرها من القرارات أي أنها تكون قائمة بذاتها و لا ترتبط بقرارات أخرى أو عمل قانوني أخر".

و تندرج معظم القرارات الإدارية البسيطة كقرار تعيين الموظفين أو قرار توقيع عقوبة تأديبية علي موظف عام أو القرار الصادر بمنح ترخيص أما القرارات المركبة،" هي القرارات التي تدخل في تكوين عمل قانوني إداري مع ا لقرارات قرار نزع الملكية للمنفعة العامة و قرار إرساء المزاد أو المناقصة و غيرها.

إذ تعتبر" القرارات الإدارية البسيطة" من اختصاص الهيئات الإدارية اللامركزية حيث تقوم اللامركزية الإدارية علي توزيع الوظيفة الإدارية بين الجهاز الإداري المركزي و هيئات أخرى مستقلة علي أساس إقليمي.

- أما القرارات الإدارية المركبة: هي من اختصاص الهيئات المركزية صفتها السلطة المركزية التي تباشر جميع الاختصاصات في جميع أنحاء الدولة إما بنفسها أو بواسطة موظفين تابعيين لها.

و من بين قرارات الإدارة المركزية: القرارات الملكية أو الجمهورية، المراسيم التنفيذية قرارات مجلس الوزراء. (1)

الفرع الثانـي : القرارات المنشئة و الكاشفة:

تنظر القرارات المنشئة:" هي القرارات التي ينتج عنها إنشاء مراكز قانونية جديدة و إحداث تغيير في المراكز القانونية القائمة بالتعديل أو الإلغاء سواء كانت هذه المراكز القانونية عامة أو خاصة."

هذا هو الحال بالنسبة لمعظم القرارات الإدارية فهي إما منشئة أو معدلة أو ملغية كقرار فصل موظف. (2)




--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص 140.

الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: أستاذ القانون العام المساعد، كلية الحقوق، جامعة الإسكندرية، ص386.



أما القرارات الكاشفة:" فينحصر دروها في تأكيد مركز قانوني موجود من قبل أو تقرير حالة قائمة مسبقا". مثل القرار الصادر بفصل موظف يصدر ضده بعقوبة جنائية أو بعقوبة مقيدة للحرية في جريمة مخلة للشرف مما يتضح أن القرارات الكاشفة لا تنشئ مراكز القانونية الموجودة بالفعل.

و تتجلى أهمية التفرقة بينهما في وجهين:

الوجه الأول: في مجال مبدأ رجعية القرارات ال إدارية إذ أن القرارات الإدارية المنشئة لا تنتج أثاره إلا بالنسبة المستقبل فقط، أما القرارات الإدارية الكاشفة فإن أثارها ترتب من تاريخ نشأة المركز القانوني الذي تقرره و تكشف عنه فهي لا تحدث أثار قانونية بذاتها.

الوجه الثاني: لأهمية التفرقة بين القرارات الإدارية المنشئة و القرارات الكاشفة يبرز في مسألة سحب القرارات الإدارية، حيث يجوز للإدارة سحب القرارات الإدارية الكاشفة بشكل مطلق، في حين أن القرارات المنشئة لا يجوز سحبها كلها بل سحب بعضها.

الفرع الثالـث : القرارات من حيث الآثار: النافذة في حق الأفراد و غير النافذة.

تندرج غالبية القرارات الإدارية في طائفة القرارات النافذة في حق لأفراد أي أنها ملزمة لهم، و يقع عليهم

واجب احترامه و إلا أجبروا علي ذلك.غير أنه توجد طائفة أخرى من القرارات الإدارية لا تتمتع بهذه الخاصية فهي غير نافذة في حق الأفراد و غير ملزمة لهم و لا يحتج بها عليهم.

إذ تبرز هذه " القرارات النافذة" في حق الأفراد في ميدان" العمل الوظيفي" و تنظيم الإدارات المختلفة و توزيع العمل و المسؤولية بين الموظفين العموميين عن طريق الإجراءات التنظيمية الداخلية بما تتضمنه من منشورات و تعليمات التي يصدرها الرؤساء الإداريون و يوجهونها إلي مرؤوسيهم بقصد بيان كيفية تنفيذ القوانين و اللوائح أو تفسيرها.

حيث أن هذه المنشورات و التعليمات توجه إلي الموظفين و ليس إلي الأفراد العاديين خارج الإرادات و المصالح الحكومية. (1)




--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق،ص390 – 391-392.



أما القرارات الإدارية غير النافذة في مواجهة الأفراد و التي لا يتمتع بها في حقهم و مصالحهم فهي التي تشكل ما يعرف باسم "الإجراءات التنظيم الداخلي" و أمثلة إجراءات التنظيم الداخلي كثيرة منها علي الخصوص المنشورات و التعليمات و الدوريات و الأوامر المصلحية و التوجيهات الصادرة من السلطات الإدارية الرئاسية و الموجهة للموظفين و العاملين.

الفرع الخامـس : القرارات من حيث خضوعها لرقابة القضاء: الخاضعة للرقابة و غير الخاضعة.

وفقا لمبدأ المشروعية أو مبدأ سيادة القانون تخضع جميع القرارات الإدارية النهائية "بالمعنى السابق تحديده" (1) وهذا تطبيقا لمبدأ المشروعية الذي يسود الدولة الحديثة التي هي دولة القانون، حيث تخضع الهيئات و السلطات العامة في الدولة القانون في مفهومه العام شكليا و موضوعيا( الشرعية الشكلية و الشرعية الموضوعية).

أما القرارات الإدارية التي لا تخضع لرقابة القضاء و هي طائفة القرارات الإدارية التي تشكل ما يعرف بنظرية أعمال الحكومة أو أعمال السيادة و طائفة القرارات الإدارية التي لا تخضع لرقابة القضاء بناء علي نص قانوني خاص. (2)








--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق،ص 393.

1- الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص128.





المبحـث الثـانــي : أركان القرار الإداري.



المطلـب الأول: الأركان الشكلية.

الفرع الأول : ركن الاختصاص.

ركن الاختصاص في القرار الإداري يمكن أن تعرفه بأنه:" الصفة القانونية أو القدرة القانونية التي تعطيها القواعد القانونية المنظمة للاختصاص في الدولة، شخص معين ليتصرف و يتخذ قرارات إدارية باسم و لحساب الوظيفة الإدارية في الدولة". (1)

و هكذا فإن الاختصاص في مجال القا نون الإداري يشابه الأهلية في القانون الخاص علي الرغم من الانتقادات الفقهية التي تثور بهذا الشأن، كما تدور مصادر "ركن الاختصاص" مع صادر " النظام القانوني السائد في الدولة" و التي من بينها القواعد الدستورية تأتي في قمة تدرج مصادر القواعد القانونية للاختصاص و تنحصر قواعد الاختصاص الدستورية في تحديد اختصاص رئيس الدولة باعتباره الرئيس الإداري الأعلى.

ثم نجد التشريع بمفهومه الضيق و الذي يكون مصدرا من مصادر قواعد ركن الاختصاص في القرارات الإدارية و من أمثلة ذلك المواد 63-36 من قانون الولاية.

هذا و تكون مصادر ركن القرارات الإدارية قرارات إدارية تنظيمية و قد تكون العام و اجتهادات قضائية.

و من صور ركن اختصاص في القرارات الإدارية قد يكون اختصاصا مقيدا و قد يكون اختصاصا تقديريا و قد يكون فرديا أو منفردا. (2)

يكون الاختصاص في اتخاذ القرار الإداري معين مقيدا عندما تكون السلطة الإدارية المختصة بإصداره لا تتمتع بحرية التصرف و سلطة التقدير و الملائمة، أما الاختصاص التقديري فإنه يتقرر و يوجد عندما يتخلف و ينقص التنظيم القانوني التصرف في إحدى عناصر و أركان أو شرط أو أكثر من عناصر و أركان و شروط التصرف تتحرك حرية التقدير و الملائمة، و يكون الاختصاص مستقلا و منفردا


--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق، ص 396.

2- الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص118-119.

عندما يمارس رجل السلطة الإدارية المختصة في اتخاذ قرارات إدارية بصورة مستقلة لا يشاركه في ذلك أية جهة أو سلطة أخرى.

أما عناصر ركن الاختصاص فهي متعددة نذكر منها:

العنصر الموضوعي: و هو تحديد الموضوعات وظيفة الأعمال التي يجوز للشخص المختص أن يتخذ و يصدر بشأنها قرارات إدارية.

العنصر المكانـي: و هو تحديد و حصر الحدود الإدارية التي يجوز لرجل السلطة الإدارية المختص أن يمارس في نطاقها.

العنصر الزمنـي: و هو تحديد البعد الزمني أو المدة المحددة للممارسة اختصاصها مثل: مدة ولاية المجالس الشعبية الولاية و البلدية.

الفرع الثانـي : ركن الشكل.

المقصود بركن الشكل و الإجراءات هو مجموعة الشكليات التي تكون الإطار الخارجي الذي و يبرز إرادة السلطة الإدارية في اتخاذ و إصدار قرار إداري معين في معظم خارجي معلوم حتى ينتج آثاره القانونية و يحتج به أراء المخاطبين به. (1)

و تنطوي قواعد الشكل و الإجراءات علي أهمية كبيرة إذ أنها تقررت نهاية المصلحة العامة المتمثلة في إلزام الإدارة أن تصدر قراراتها طبقا لقواعد الشكل و الإجراءات المقررة من ناحية و في هذا وقاية لها من التسرع، و لحثها علي ال تروي و التدبر قبل إصدار القرارات الإدارية.

و هنا يبرز دور القضاء الإداري في إقامة التوازن الدقيق بين الحفاظ علي المصلحة العامة و حماية الحقوق و الحريات الفردية عن طريق قواعد الشكل و عدم عرقلة النشاط الإداري. (2)








--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص 122.

2- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق، ص 425.



المطلـب الثانـي: الأركـان المـوضـوعيـة.

الفرع الأول : ركن السبب.

يتلخص تعريف السبب القرار الإداري أنه الحالة و واقعية أو القانونية السابقة علي القرار التي تعمل الإدارة علي التدخل إلي إصدار القرار.

فتقدي م أحد المتعاملين المدنيين في الدولة طلبا بإحالته إلي المعاش يمثل السبب القانون المبرر لاتخاذ قرار إداري من الجهة الإدارية المختصة بإنهاء الرابطة لوظيفته لهذا الموظف و إحالته إلي المعاش. (1)

و لكي يوجد ركن السبب في القرار الإداري لابد من توفر عناصره الثلاثة:

التي تم اكتشافها عن طريق القضاء الإداري و هي:

1- عنصر الوجود المادي القانوني.

< P style="TEXT-ALIGN: right; LINE-HEIGHT: 150%; TEXT-INDENT: -18pt; MARGIN: 0cm 18pt 10pt 0cm; unicode-bidi: embed; DIRECTION: rtl; mso-list: l1 level1 lfo3" dir=rtl class=MsoNormal>2- عنصر التكييف القانوني السليم لهذه الوقائع المادية أو القانونية من طرف رجل السلطة الإدارية المختص و عنصر التقدير السليم.

و من شروط قيام ركن السبب في القرارات الإدارية أن يكون السبب حقيقيا لا وهما و صوريا و أن يكون السبب محققا و قائما و حالا وقت صدور القرار الإداري. (2)










--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق، ص 403.

2لدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص 116-117.





الفرع الثانـي : ركن المحل.

يقصد بمحل القرار الإداري موضوع القرار أو فدواه المتمثل في الآثار القانونية التي يحدثها القرار مباشرة و ذلك بالتغي ير في المراكز القانونية سواء بالإنشاء أو التعديل أو إلغاء.

كما يشترط في محل القرار الإداري مكنا و يقصد بهذا الشرط أن يكون محل القرار ممكنا من الناحية القانونية أو من الناحية الواقعية فإذا استحال هذا المحل قانونا فإن القرار الإداري يصبح منعدما.

أما الشرط الثاني: أن يكون محل القرار الإداري جائز إذ يجب أن يكون هذا المحل من الجائز إحداثه و تحقيقه في ظل الأوضاع القانونية القائمة أما إذا كان محل القرار الإداري غير جائز قانونا فيكون من المستحيل تحقيقه. (1)

الفرع الثالـث : ركن الغاية من القرار الإداري.

يعرف ركن الهدف أنه الأثر البعيد و النهائي و غير المباشر الذي يستهدفه متخذ القرار الإداري في قراره و القائمة من القرار الإداري تحقيق المصلحة العامة في مفهوم العلوم الإدارية و هي غاية ضمان حسب سير المرافق و المنظمات الإداري بانتظام.

كما تستهدف كل القرارات الإدارية الصادرة من السلطات الإدارية المختصة بوظيفة الضبط الإداري و تحقيق المحافظة علي العام في الدولة من أمن عام و سكينة عامة و صحة عامة. (2)












--------------------------------------------------------------------------------

1- الدكتور عبد الغني بسيوني عبد الله: المرجع السابق، ص 405.

2الدكتور عمار عوابدي: المرجع السابق، ص 126.


",
--------------------------------------------------------------------------------
الـخـــاتــمـــــة:



و في الختام و كقاعدة عامة القرار الإداري واجب الاحترام من جانب المخاطبين به و الجدير بالذكر أن الإدارة تتمتع بامتيازات معينة تجعلها في مركز يعلو علي الأفراد.
و تظهر هذه الامتيازات في سلامة القرارات الإدارية، حيث يفترض سلامة كل قرار إداري صادر من الإدارة حتى يثبت عكس ذلك.